政府占用農(nóng)民耕地補償標準(政府占用農(nóng)民耕地補償標準文件)

政府占用農(nóng)民耕地補償標準

一、政府占用農(nóng)民耕地補償標準

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。按照規(guī)定，土地補償費的標準，是被占用耕地在被征用前3年平均年產(chǎn)值的6到10倍。就大部分地區(qū)現(xiàn)狀來看，許多地方對土地的補償因地域、耕地種類的不同，都有不同的標準。因此，具體的標準當以地方政府的規(guī)定為準。安置補助費一般來說與被征耕地農(nóng)戶家的實際農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)有關(guān)，補助標準為每人補助被占耕地在被征收前3年平均年產(chǎn)值的4到6倍。同時，標準還規(guī)定，每公頃耕地的安置補助費不能超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，且土地補償費和安置補助費的補償總額不能超過30倍。

《中華人民共和國土地管理法》第四十八條征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益。縣級以上地方人民政府應當將被征地農(nóng)民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。被征地農(nóng)民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費補貼。被征地農(nóng)民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。

二、農(nóng)民占用耕地賠償

農(nóng)村土地征收賠償標準由土地補償費、安置補助費、青苗補償費構(gòu)成。一、土地補償費土地征收的土地補償費是如何計算的呢？土地補償費一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。二、土地征收的安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。三、青苗補償標準對剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費。對于成長期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經(jīng)濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費；如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。四、其他附著物的補償標準征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計概算報批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場、墳墓、廁所、豬圈等的補償，參照有關(guān)標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)時，應當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。農(nóng)村征地補償標準要求1、各項征地補償費用的具體標準、金額由市、縣政府依法批準的征地補償安置方案規(guī)定。2、土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的確定（有關(guān)土地補償費、安置補助費的補償標準）：按當?shù)亟y(tǒng)計部門審定的最基層單位統(tǒng)計年報和經(jīng)物價部門認可的單價為準。3、按規(guī)定支付的土地補償費、安置補助費尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。原土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍的土地管理規(guī)定，已經(jīng)在2013年3月26日《土地管理法》中刪除。

三、政府拆遷企業(yè)賠償標準

政府拆遷企業(yè)賠償標準：收土地的補償是根據(jù)土地的用途補償?shù)模唧w標準由省政府制定區(qū)片綜合價。企業(yè)拆遷補償費用主要分為拆遷資產(chǎn)的補償費用、是停產(chǎn)停業(yè)損失、拆遷補償費用、基于拆遷政策發(fā)生的獎勵費用等。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規(guī)定作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償說明。

四、關(guān)于政府征地賠償標準

土地征收糾紛一般分為兩類，一類是：未依法經(jīng)過省級政府、國務(wù)院審批的征收，此征收為非法征收，現(xiàn)實中大量存在。對于此類征收，村民可以拒絕交地、拒絕配合，還可聯(lián)名控告；當然如果認為征收部門制訂的補償標準高的話，也可以接受。另一類是：依法經(jīng)過省級以上政府審批的征收。村民遇上這類征收，可以對省級政府的審批文件提起復議和訴訟；也可以就縣級政府的組織實施征地行為提起復議和訴訟；對于補償標準偏的，可以申請省級以上政府行政裁決。由于土地征收涉及眾多層級，眾多單位，征收過程中又有很多的部門作出各種行政行為，案件非常復雜，維護權(quán)益建議聘請專業(yè)律師。若有需要，可來電或來所咨詢鄒伙發(fā)律師。

土地法48條補償標準

《中華人民共和國土地管理法》第四十八條補償標準是

1.征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

2.征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

土地法的相關(guān)規(guī)定如下：

1、征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；

2、征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；

3、土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

土地征收補償進行了根本性變革：

一是明確區(qū)分原地類，即區(qū)分農(nóng)用地、宅基地、集體建設(shè)用地和未利用地等不同地類，分別進行補償；

二是對于農(nóng)用地征收補償標準，取消原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，全面改用區(qū)片綜合地價確定土地補償費和安置補助費，同時增列社保費用；

三是新法中的“區(qū)片綜合地價”與之前的區(qū)片綜合地價完全不同，只是農(nóng)用地征收的區(qū)片綜合地價，且不再包含社保費用，只是征收農(nóng)用地的土地補償費和安置補助費之和；

四是明確了農(nóng)用地區(qū)片綜合地價的確定辦法，區(qū)片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。

五是征收宅基地的補償單列出來，新法要求尊重農(nóng)民意愿，采用重新安排宅基地及補償建房費用，提供安置房，或者按照被征收的宅基地和農(nóng)房價格進行貨幣補償，同時提供搬遷、臨時安置等費用補償；

六是征收集體建設(shè)用地和未利用地的補償標準，由省級政府制訂。

應當說，新法對于征收農(nóng)用地和宅基地的補償規(guī)定比較明確，對于征收其他土地，即征收集體建設(shè)用地和集體未利用地的補償標準，新法明確由省級政府制定。省級政府可以按照新法第48條規(guī)定的原則，區(qū)分用途，分別對征收集體建設(shè)用地和未利用地等作出具體規(guī)定。

可惜的是，日前看到一些省份在制訂土地征收補償標準和辦法時，并未注意到新《土地管理法》對此的變革和原則規(guī)定，仍然沿用過去的一些規(guī)定，對征收宅基地、建設(shè)用地等的補償標準，并未區(qū)分土地原用途，按照宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)益價格水平進行補償，而是簡單宣布采用農(nóng)用地補償標準。比如， 日前甘肅省人民政府公布甘肅省征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價標準的文件中是這么說的：征收集體建設(shè)用地按區(qū)片綜合地價進行補償，占用國有建設(shè)用地（以劃撥方式取得）的補償，參照區(qū)域內(nèi)征收集體土地的補償標準執(zhí)行。（鏈接閱讀：甘肅省公布征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價標準）江蘇等地征求意見稿中也有類似規(guī)定。

實際上，不同用途的土地收益差和地價差別很大，特別是建設(shè)用地和農(nóng)用地相比，土地收益和地價遠高于農(nóng)用地，甚至不是簡單的倍數(shù)關(guān)系，不能簡單混用，征收、占用高收益的建設(shè)用地卻按低收益的農(nóng)用地補償標準進行補償，不知道在理論上、邏輯上和實務(wù)上如何行得通？如果可行，新法又何必強調(diào)是征收農(nóng)用地的區(qū)片綜合地價呢？特別是經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，集體建設(shè)用地使用權(quán)價格都會遠遠高于區(qū)片綜合地價，更談不上按農(nóng)用地的區(qū)片綜合地價進行征收補償了。

法律依據(jù)：

《中華人民共和國土地管理法》

第四十九條

被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。

禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用。

占用農(nóng)民土地補償標準

占用農(nóng)村土地的賠償標準：征收耕地的，按該土地征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍計算；征用宅基地可以按照鄰近耕地的補償標準計算；土地上的青苗和附著物按一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計算；安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。

國家建設(shè)征用農(nóng)民土地，建設(shè)單位應支付土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補助 費，標準如下：第一、土地補償費 1.征用耕地、蔬菜地，根據(jù)國家規(guī)定的價格政策，按該土地征用前三年平均年產(chǎn)值(下同)的 六倍計算；2.征用魚塘、藕塘、養(yǎng)殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地年產(chǎn)值的五倍計算；3.征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產(chǎn)值的三倍計算；4.征用宅基地按鄰近耕地的補償標準計算;房屋由建設(shè)單位另行征地移遷重建的，原宅基地不 再給予補償。第二、青苗和附著物補償費 1.青苗補償費，一般按一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計算；能收獲的不予補償。多年生經(jīng)濟林木，可以移 植的，由建設(shè)單位付給移植費；不能移植的，由用地單位給予合理補償或作價收購。第三、房屋拆遷，按房屋結(jié)構(gòu)、面積、新舊程度，給予合理補償；違章建筑物和開始協(xié)商征地后突擊搶栽的樹木、突擊搶建的建筑物，不予補償；3.農(nóng)田水利工程及機電排灌設(shè)施、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場和電力、廣播、通訊設(shè)施等附著物， 按照實際情況付給遷移費或補償費。第四、安置補助費 1.征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地在一畝以上的被征地單位，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用 前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍；征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地不滿一畝的被征地單位，征用每畝耕地安置 補助費以年產(chǎn)值的四倍起算，人均耕地每減少零點一畝，安置補助費相應增加年產(chǎn)值的一倍，但最高 不得超過年產(chǎn)值的十倍；2.征用非耕地安置補助費，按該土地年產(chǎn)值和略低于鄰近耕地的安置補助倍數(shù)計算；3.征用房屋和其他建筑物的地基以及無收益的非耕地，不支付安置補助費。第五、按照本條規(guī)定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平 的，經(jīng)省人民政府批準，可以增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地 被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。第六、國家建設(shè)征用土地支付的各項補償費和安置補助費，除應當屬于個人的附屬物和青苗補償費 付給本人外，其他費用由縣級以上人民政府與有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村商定處理，用于組織被征地單位發(fā)展生 產(chǎn)、安排多余勞動力就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，任何單位和個人不得挪用或占用。

法律依據(jù):《中華人民共和國耕地占用稅法》第五條　在人均耕地低于零點五畝的地區(qū)，省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，適當提高耕地占用稅的適用稅額，但提高的部分不得超過本法第四條第二款確定的適用稅額的百分之五十。具體適用稅額按照本法第四條第二款規(guī)定的程序確定。

《土地管理法》第四十八條征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

國家土地法第48條補償標準

土地管理法第48條規(guī)定了征收耕地的補償標準，包括土地補償費和安置補助費。其中，征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；征收耕地的安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

土地征收補償有異議當事人可以申請由房屋拆遷管理部門裁決，對裁決不服的可以向人民政府申請行政復議進行解決，裁決后當事人不滿意的可以向人民法院提起訴訟。

征收土地的程序有以下這些：

1、人民政府需要擬定具體的征收補償?shù)姆桨福辛朔桨钢螅枰堰@些方案報到有關(guān)部門去進行討論，最終確定之后需要公布補償?shù)姆桨浮?/p>

2、在方案公布之后會征求公眾的意見，然后會召開聽證會，在聽證會上是可以修改方案的。

3、確認了方案之后，會對征收土地進行評估計算，主要是計算一下補償?shù)膬r值。

4、在這之后雙方需要協(xié)商簽訂協(xié)議，并且按照協(xié)議的內(nèi)容來執(zhí)行，然后相關(guān)部門會及時地下發(fā)補償款，而農(nóng)民則是可以交付土地。

農(nóng)村土地征收的補償包括：

1、土地補償費。用地單位依法對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因其土地被征用造成經(jīng)濟損失而支付的一種經(jīng)濟補償；

2、青苗補償費。用地單位對被征用土地上的青苗因征地受到毀損，向種植該青苗的單位和個人支付的一種補償費用；

3、附著物補償費。用地單位對被征用土地上的附著物，如房屋、其他設(shè)施；

4、安置補助費。用地單位對被征地單位安置因征地所造成的富余勞動力而支付的補償費用。

《國有土地上房屋征收與補償條例》

第八條為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

（一）國防和外交的需要；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要； （三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

《中華人民共和國土地管理法》

第四十七條 國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。

多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。

擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補償?shù)怯洝？h級以上地方人民政府應當組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議；個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明。

相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

國家征用農(nóng)村耕地補償標準，農(nóng)民能拿多少補償金

一、問題的提出 1．按土地平均年產(chǎn)值作為計算土地補償費的標準違背了以市場價值確立補償數(shù)額的要求，即不科學，也不合理 根據(jù)中國現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補助費按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。 從中國現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定來看，征地補償金計算的基準是農(nóng)地的年產(chǎn)值。眾所周知，年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會經(jīng)濟條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價因素無關(guān)。[2]況且，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降，按法定標準計算出來的補償標準根本不能解決失地農(nóng)民的長遠生計。從理論上講，土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外，嚴重損害了農(nóng)民權(quán)益。 2．地上附著物和青苗費的補償標準由政府規(guī)定造成了補償偏低，極大損害了被征收人的利益 根據(jù)中國現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，地上附著物和青苗費的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。依據(jù)規(guī)定標準進行補償，造成的結(jié)果往往是補償不到位，極大地損害了被征地人的利益。從中國現(xiàn)行的實際狀況看，要么是一些地方的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根本沒有規(guī)定地上附著物和青苗費的補償標準，而授權(quán)市、縣人民政府自己規(guī)定；要么是雖然規(guī)定了補償標準，但往往也是長時間不進行修改，該標準與地上附著物和青苗費實際價值形成較大反差。例如，2005年洛陽市洛龍區(qū)政府組織的被征地農(nóng)民拆遷過程中，仍然依據(jù)1997年洛陽市政府（1997）第 71號文件，即《洛陽市建設(shè)土地地上附著物補償標準》對磚混結(jié)構(gòu)房屋按280元/平方米對實際價值1000元/平方米的房屋進行補償，使被征地農(nóng)民遭受了極大的損失。 眾所周知，在中國城市的房屋拆遷補償制度中，起始也是依據(jù)政府規(guī)定的標準。對于這種其不合理的補償制度，2001年修正的城市房屋拆遷管理條例明確了貨幣補償?shù)慕痤~，應當根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。無論實踐中對上述規(guī)定貫徹的如何，但該條款最起碼從制度層面實現(xiàn)了補償標準向市場價值的回歸。同樣的道理，農(nóng)民的房屋也是有價值的，衡量其價值最公平的方式就是市場，任何機關(guān)規(guī)定的標準也沒有市場決定的價值更具有公平性，更容易讓人接受。 3．法定補償標準偏低，與土地的實際價值形成較大反差，被征收人應當享受的利益被強行歸公 集體土地是農(nóng)民集體的財產(chǎn)，在市場經(jīng)濟條件下其價格是土地所有權(quán)的市場價格。公平合理的征地補償應依照等價交換原則，按市場價值對農(nóng)民進行全額補償。該市場價格不但包括土地的自身價值，還包括土地的增值。實踐中，政府向農(nóng)民征收土地時按農(nóng)業(yè)收益支付土地補償安置費，向社會拍賣時卻按土地市場價格成交，增值達數(shù)十倍、甚至百倍，形成價格的巨大差距，農(nóng)村集體土地所有者并沒有分享土地出讓后的增值。對于這樣做的理由，有學者認為，集體土地的市場價格由兩部分組成：一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國家應當補償是“土地本身所值”，自然增值部分應當歸公。[3] 土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟學家（約翰.穆勒和亨利.喬治）使用的名詞，馬歇爾《經(jīng)濟學原理》開創(chuàng)的外部性理論問世后，都認為這是由于經(jīng)濟活動的外部性造成的外部收益（對土地供給者來說）或外部成本（對土地需求者來說）（有正收益，也可能有負收益）。它是由于土地周邊土地利用活動的輻射作用改善了區(qū)位，使它獲得外部經(jīng)濟收益，從而提高了地價。所以，所謂“自然增值”按外部性理論看來，不過是外部經(jīng)濟收益。經(jīng)濟活動中的外部性到處可見。如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子都漲了價；這類收獲外部經(jīng)濟收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？[4]這種“漲價應當歸公”的思路完全處于對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的漠視。 二、原因分析 1．計劃經(jīng)濟時期長期不合理的城鄉(xiāng)政策，未把農(nóng)民作為市場經(jīng)濟的參與者、利益的分享者和受益者，形成了對農(nóng)村地權(quán)歧視的觀念，不把土地作為商品對待，決定了補償計算標準的單一化 歷史上長期以來高度集中的計劃經(jīng)濟體制，形成了一種忽視城鄉(xiāng)差別的“城市為中心”的價值取向：國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益。在計劃經(jīng)濟背景下，農(nóng)民不是市場的參與者，也不是社會發(fā)展的受益者。在土地征收過程中，政府往往以較低的補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場。但是，國家對征地補償中的這部分巨額增值不予確認，也沒有讓失地的農(nóng)民從中獲利。[5]計劃經(jīng)濟時期的這種以城市為中心的價值理念至今仍然還影響甚至支配著我國現(xiàn)行的土地征收補償制度。從社會發(fā)展的角度來看，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化的過程，應當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大城鄉(xiāng)差距。 2．目前法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種不完全的權(quán)能，農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種被虛置的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地的價格并不服從于市場規(guī)則 中國1988年憲法修正案將現(xiàn)行憲法第十條第四款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定能夠轉(zhuǎn)讓”。從憲政層面承認了集體土地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)。隨后，《民法通則》第80條，《土地管理法》第43條、44條，《土地承包法》第32條都對集體土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了進一步的規(guī)定。2004年10月18日出臺的國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》規(guī)定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)市中農(nóng)民集體土地所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。憲法雖然規(guī)定，我國的土地分為國家所有和集體所有，但事實上集體土地所有權(quán)是一種不具備完全權(quán)能的權(quán)利，農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)屬于國家，集體所有者并沒有土地出讓權(quán)，因此使本屬于集體的土地收益注入了國庫。[6] 農(nóng)民手中的土地雖然是稀缺性資源，但它本身并不服從于市場規(guī)則，也沒有一個均衡的價格。政府本應當定位于土地資源的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者，但實踐中其卻成了游戲的參與者。農(nóng)民已經(jīng)開始意識到他們所擁有的這塊土地蘊藏著任何商品不可比擬的價值，要求分享這部分收益的愿望已不可阻擋。政府要做的是成為集體土地進入一級市場流轉(zhuǎn)的游戲規(guī)則制定者，為其提供規(guī)則，通過征收土地流轉(zhuǎn)稅、土地增值稅等實現(xiàn)利益分享，進而達至實現(xiàn)公共利益的目標。[7] 3．傳統(tǒng)的土地征收制度是在計劃經(jīng)濟體制下建立的，其補償標準是與相應的就業(yè)安置相聯(lián)系的，但在市場經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)的土地征收補償標準已經(jīng)不能滿足農(nóng)民生存的需要，而就業(yè)安置在現(xiàn)實中又遭遇了很大的挑戰(zhàn)。 在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)民可以通過征地行為成為“城市人”，農(nóng)轉(zhuǎn)非的安置方式大部分農(nóng)民還是樂意接受的。伴隨市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，此種安置方式已經(jīng)不再具有任何吸引力。當前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補助費，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但是，貨幣安置過程中政府出錢進行一次性買斷的“強制購買”把農(nóng)民“一腳踢開”造成農(nóng)民極大的不滿。[8]失地農(nóng)民因文化程度不高，缺乏就業(yè)技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。另外，貨幣安置著重考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接。由于安置補助費偏低并不能有效解決問題。在重新就業(yè)困難，社會保障又沒有足夠資金支持的情況下，失地農(nóng)民極易對未來的生活產(chǎn)生憂慮，從而導致社會的不穩(wěn)定。[9] 三、它山之石 1．在西方實行市場經(jīng)濟的國家，關(guān)于土地用途有著嚴格的規(guī)劃管制，土地征收屬于規(guī)劃的變更，依據(jù)信賴保護原則的要求，變更規(guī)劃需以公正補償為前提 西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家基本上都實行嚴格的土地用途管制制度。美國是世界上較早實施土地用途管制的國家。20世紀50年代后伴隨美國城市化的進程，美國各州通過法律要求地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展狀況和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長線，分期分批發(fā)展，建筑許可的總量控制等措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。英國土地利用嚴格遵照其城市農(nóng)村計劃法，農(nóng)田保護納入計劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國于1960年制定農(nóng)業(yè)指導法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負責土地整理和維護耕地農(nóng)用。法國將農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設(shè)使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預留地。對劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設(shè)威脅，鼓勵對農(nóng)田上的投入。[10] 變更土地規(guī)劃實質(zhì)上違反了行政信賴保護原則，破壞了行政相對人對行政行為的合理期待，因此行政機關(guān)應當履行補償義務(wù)，填補利害關(guān)系人的信賴損失。 2．西方市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的土地以私有為主，土地市場發(fā)育比較成熟，征收補償標準市場化的特征比較明顯 土地私有是西方市場經(jīng)濟國家私有財產(chǎn)制度中的一項重要內(nèi)容，個人對其擁有的土地享有完全的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。當然，國家為了公共利益的需要，可以強制購買私人土地，也就是我們所說的土地征收。該種強制買賣和一般商品買賣的不同在于國家的強制購買權(quán)，但就購買價格而言仍然是正常的市場交易價格。在美國，最高法院對補償標準的確定，通常依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進行評估。公平的市場價值[11]是美國最重要和被普遍接受的估價方式。按照日本憲法第29條第3款規(guī)定，土地征收需要補償全部損失，即補償被收用財產(chǎn)的一般市場交易價格。[12]德國基本法第14條第3款規(guī)定：補償應當“經(jīng)公眾利益和關(guān)系人權(quán)益的適當斟酌予以確定”。也就是說，補償應當與財產(chǎn)損失平衡，計算根據(jù)是考慮被征收財產(chǎn)的價值，這里的關(guān)鍵是流通價值（市場價）。通常應予完全補償?shù)母鶕?jù)至少包括：財產(chǎn)保障本身；負擔平等原則；以市場原則和競爭原則為根據(jù)的現(xiàn)有市場秩序。[13] 3．西方市場經(jīng)濟國家和地區(qū)私人財產(chǎn)權(quán)保障制度發(fā)達，被征地人員的參與權(quán)、知情權(quán)能得到真正落實，從補償范圍看，直接損失補償和間接損失補償、物質(zhì)補償和精神補償都很全面 在多數(shù)國家和地區(qū)，土地征用方都給土地所有者以較為滿意的補償，征用補償通常由兩部分組成：土地征用費和土地賠償額。其中土地征用費相當于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償額是對土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟及其他損失的補償。因此，征與不征、如何征、如何補、如何安置都不取決于政府一方，由此引發(fā)的社會矛盾也少，救濟制度也很完善。 在美國，“合理補償”是指補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征收補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值。英國對土地征收的補償包括土地補償，其標準為公開市場土地價格，此外還包括遷移費、經(jīng)營損失等補償。德國的土地征用補償包括：土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關(guān)裁定征用申請當日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；營業(yè)損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；征用標的物上的一切附帶損失補償。[14] 四、幾點建議 1．改革現(xiàn)行不合理的土地產(chǎn)權(quán)制度，還權(quán)于農(nóng)民 對于如何改革中國集體土地的產(chǎn)權(quán)制度，有學者指出，承認農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途的轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，自愿選擇各種合約方式和開發(fā)方式。[15]與上述觀點不謀而合，有學者認為在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進一步弱化集體所有權(quán)，強化農(nóng)戶承包權(quán)。這種承包權(quán)把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實在的而不是名義上的土地主人。這就從根本上解決了保護農(nóng)民在土地上的權(quán)益問題，也使耕地保護有了真正的主體。[16] 筆者認為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是要進一步調(diào)整農(nóng)民同土地之間的關(guān)系，重塑農(nóng)民作為土地主人的地位。首先，應當強化農(nóng)民的土地使用權(quán)，明確土地使用權(quán)不僅僅限于承包經(jīng)營權(quán)，還包括完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)民直接支配土地。其次，消除各種觀念上的和人為的對農(nóng)民土地使用權(quán)期限的限制。 2．盡快制定土地利用規(guī)劃法，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序 土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補償義務(wù)。 3．盡快制定土地征收法，確立土地的市場價格為補償計算標準的制度，實現(xiàn)安置方式的多樣化 如前所述，世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償?shù)挠嬎銟藴剩⑶彝瑫r也建立了完善的市場價格評估機制。例如，在美國的土地征收中，確立市場價值的方法包括市場數(shù)據(jù)或比較銷售方法、收入方法、替代物品原理法、開發(fā)成本方法等。[17]中國承認農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然應當建立與之對應的以土地市場價值為補償基準的補償標準。 此外，還應當實現(xiàn)土地征收補償方式的多樣化。根據(jù)日本、德國等國家的法律規(guī)定，土地征收的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采取留地補償和替代地補償相結(jié)合的方式。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。因此，中國應當確立多元化的征地補償安置方式。 4．扭轉(zhuǎn)觀念，把失地補償制度與社會保障制度相分離 針對農(nóng)民失地后生活沒有保障，工作很難落實的現(xiàn)狀，不少學者提出建立失地農(nóng)民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會保障并軌是失地農(nóng)民問題的最終解決之道，并提出從征地出讓收益金中提取部分資金作為征地調(diào)節(jié)資金，用于失地農(nóng)民的社會保障。[18]從形式上看，這種思路似乎是在解決農(nóng)民的國民待遇問題，把農(nóng)民也納入社會保障體系。事實上，農(nóng)民和城市人一樣，都應當享受同等的待遇和保護，無論是失地農(nóng)民，還是其他的農(nóng)民，其都應當享受社會建立的保障制度，而不能拿農(nóng)民的土地補償金建立所謂的社會保障制度。因此，必須扭轉(zhuǎn)觀念，逐步建立農(nóng)村的社會保障制度，實現(xiàn)征地補償和社會保障制度的分離。 依據(jù)《土地法》第47條第2款可知：土地補償費＝該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值×補償倍數(shù)。根據(jù)地方是否制定了統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，土地補償費的計算公式有以下兩種情形： 1.在制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的情況下，土地補償費的計算方式 依據(jù)國務(wù)院 《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》以及國土資源部 《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》等文件的規(guī)定，所謂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是在一定區(qū)域范圍內(nèi) （以市、縣行政區(qū)域為主），綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，征地補償做到同地同價，統(tǒng)一年產(chǎn)值標準應設(shè)定基準時點，一般3～5年調(diào)整一次。因此，如果被征地所在市、縣已有征地統(tǒng)一年產(chǎn)值，那么結(jié)合《土地法》第47條第2款可知：土地補償費＝被征耕地面積×該耕地每單位面積統(tǒng)一年產(chǎn)值標準×補償倍數(shù) 2.在沒有制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的情況下，土地補償費的計算 地方實踐中通常根據(jù)統(tǒng)計年報表計算出征地前三年該耕地的平均年產(chǎn)量(也可以采取由地方政府根據(jù)統(tǒng)計年產(chǎn)量，分區(qū)域定出年產(chǎn)量)乘以平均農(nóng)作物價格得出該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值。其中農(nóng)作物價格在調(diào)查市場價格和國家牌價(包括征購價和超購價)的基礎(chǔ)上，選擇兩者中較高價格確定。而且耕地的年產(chǎn)量也應當包括各類作物的主、副產(chǎn)品的產(chǎn)量。即在沒有制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的情況下，結(jié)合《土地法》第47條第2款可知：土地補償費＝該耕地前三年平均年產(chǎn)量(包括副產(chǎn)品)×平均農(nóng)作物價格×補償倍數(shù)。